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　　自1998年开始中小企业信用担保试点以来，中小企业信用担保机构（简称担保机构）发展迅速，为缓解中小企业融资难，促进中小企业发展发挥了重要作用。为贯彻落实《中小企业促进法》，进一步推进中小企业信用担保体系建设，国家发改委于近期对全国信用担保行业进行了全面调查。主要情况如下：

　　一、基本情况和主要特点

　　融资困难是制约中小企业发展的瓶颈。由于当前中小企业的银行贷款占其融资总量的98.7%，因此目前的"融资难"又集中表现为贷款难和担保难。建立和完善全国中小企业信用担保体系，是缓解这一难题的主要途径，也是各国扶持中小企业发展的通行做法。经过近几年努力，在借鉴国际信用担保行业发展经验的基础上，我国的中小企业信用担保体系建设取得了长足进展，经历了探索、规范、完善和依法推进四个阶段。

　　（一）1998年10月-1999年5月为试点探索阶段。1998年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业"融资难、担保难"问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展"全国中小企业信用担保体系建设试点"，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开。

　　（二）1999年6月-2000年8月为试点启动阶段。1999年4月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了"关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告"，根据国务院领导批示精神要求进行试点。之后，原国家经贸委下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号），全国中小企业信用担保机构开始步入试点启动阶段。

　　（三）2000年8月-2002年6月为试点规范阶段。2000年8月国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》（国办发[2000]59号），明确提出了加快中小企业信用担保体系建设的要求；同时，国家亦加大了政策支持力度，2001年国家税务总局下发通知，对纳入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构，其担保收入免征三年营业税（国税发[2001]37号）。

　　（四）2002年6月至今为依法推进阶段。2002年6月全国人大颁布了《中小企业促进法》，推进中小企业信用担保体系建设有了法律依据，以中小企业信用担保机构为主体的全国性信用担保业已初步形成，信用担保行业由试点探索进入了依法规范的新阶段。

　　据国家发改委中小企业司调查统计，截止2003年6月底，全国信用担保机构已达966家，其中，省级担保机构43家，地市级担保机构436家；政府完全出资的305家，参与出资的321家，民间出资的340家；公司法人701家，事业单位181家，社团法人84家。966家担保机构共筹集担保资金总额286.5亿元，其中政府出资121.8亿元，占担保资金总额的42.5%。966家担保机构已累计担保企业48318户，担保贷款100035笔，累计担保总额1179亿元，累计实现收入28.2亿元（其中担保费收入20.9亿元，投资收入5.1亿元，其他收入2.2亿元）。

　　从调查情况看，当前，信用担保行业的发展呈以下特点：

　　1.机构发展迅速，性质和组织形式多样化。从1998年10月全国信用担保机构试点起步至今，户数增加很快。2000年底为203家，2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，年均增长125%。如此迅猛的发展势头反映出各级政府对改善中小企业融资环境的高度重视，也反映出广大中小企业对担保市场的迫切需求。从担保机构的性质看，有政策性担保机构，有商业性担保机构，有两者混合的担保机构；从组织形式看，有政府管理部门所属的事业单位、国有股份制公司，也有私营股份制公司、各种基金管理公司，还有企业互助担保机构等。

　　2.公司法人为主体，非政府出资呈上升势头。调查表明，公司制担保机构有701家，占总数的72.6%。担保机构的资金来源日趋多样，有越来越多的非政府资金（包括少部分外资）进入担保行业领域，担保机构已由初期主要由政府出资，发展到非政府出资已占总数的57%以上。这充分反映，越来越多的担保机构通过市场化运作、企业化管理正促使我国担保行业的发展逐步由政府主导型向市场主导、政府引导型转变。

　　3.资金放大倍率提高，防范风险能力增强。从调查情况看，担保机构担保资金放大倍率进一步增大，全国在保责任总额与担保资金的比例已由2001年的1：1达到目前的1：1.78，担保能力进一步增强。与此同时，不少地方采取目标预警、信用记录、风险保证和反担保、运行监测、债权追偿等多种形式，识别、防范、控制和分散风险，把可能形成的损失控制在可承受范围内。

　　4.以担保为主业，以中小企业为服务主体。全国有95.5%的担保机构分布在地市级以下地区，其中地市级占总数的45%以上。担保机构集中在中小企业聚集的地方，管理和监控半径短，企业融资成本低，有利于担保机构开展业务。调查表明，担保业务占担保资金总额的70.2%，而风险较高的证券、股权、债权投资仅占总额的17%。在已开展的业务中，单笔业务在10万元以下的有31216笔，占总笔数的31.2%；单笔在10万-100万元以下的46642笔，占46.6%，两项合计占77.8%，充分表明目前担保机构基本做到以担保为主业，以中小企业为服务主体。

　　5.代偿率、损失率较低，社会效益突出。全国966家担保机构累计发生代偿6.8亿元，占累计担保总额的0.58%，其中已追偿2.2亿元，实际发生损失1.2亿元，占担保总额的0.1%，代偿率、损失率均控制在较低水平，说明担保行业整体运行状况良好。与此同时，担保机构通过银保联手，对"有市场、有效益、有信用"的"三有"企业提供资金支持，对受保企业进行信用信息的升级与评价，提升了企业的信用能力，使受保企业的销售、利税和就业人数显著增加。据统计，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1180亿元，新增利税102亿元，新增就业57.2万人，区域经济得到了较大发展。

　　全国信用担保行业的形成和初步实践表明，担保具有放大与杠杆功能，与贴息、免税、拨款、投资等其他政策性资金支持方式相比，担保能够以较少的投入满足更多的需求，使政策性资金对促进经济发展发挥更大的作用。同时，信用担保机构通过服务于中小企业，弥补中小企业信用不足，解决中小企业融资难，不仅能够实现自身的经济效益，更重要的是体现在由此拉动的扩大就业、培植税源、繁荣经济和稳定社会的综合效益上。信用担保已成为世界各国政府促进中小企业发展，缓解就业压力的有效手段。

　　二、存在的主要问题

　　调查反映，各地在推进中小企业信用担保体系建设，促进担保行业发展的过程中存在一些亟待解决的问题。

　　1.信用担保业相关的法律法规建设滞后。目前涉及信用担保行业的法律法规和政策主要有《公司法》、《担保法》、《中小企业促进法》以及部门规章。《公司法》未对担保机构作出专门规定，《担保法》也仅规范了担保行为，而针对专业担保机构的市场准入与退出、业务范围与种类、人员从业资格、财务及内控制度、行业自律和政府监管等问题尚无明确规定，作为《中小企业促进法》配套文件的《中小企业信用担保管理暂行办法》也尚未出台，这些均在一定程度上影响了信用担保机构的规范发展。

　　2.担保机构规模小，风险分散与补偿制度缺乏。从上报情况看，担保机构户均资金3000万元，规模偏小，实力较弱。政府出资设立的信用担保机构通常仅在筹建之初得到一次性资金支持，缺乏后续的补偿机制。目前中小企业担保贷款规模决定了仅靠有限的保费和利息收入难以维持担保机构的持续发展。担保业务的扩大也增加了担保机构的风险，并且很多担保机构独自承担担保贷款风险，未与协作银行形成共担机制。此外，全国性担保机构的风险分担制度仅处于研究阶段，除少数几个省级信用担保机构探索性地开展了一些风险分担业务外，绝大部分省级担保机构尚未开展再担保业务。由于担保的风险分散与损失分担、补偿制度尚未形成，使得担保资金的放大作用和担保机构信用能力均受到较大制约。

　　３.担保机构运作存在不规范行为。有些由政府出资设立的担保机构，囿于法人治理结构不完善、政企难分，项目选择受到行政干预，难以自主运营，独立承担风险；有些担保机构热衷于大项目和高盈利、高风险的投资业务，资产缺乏流动性和安全性，加大了发生代偿的可能性；还有些担保机构业务操作程序不够完善，必要的管理制度、风险控制制度不健全，识别和控制风险能力差。上述问题已影响到担保机构的正常运行，担保行业自身的存量优化与规范已迫在眉睫。

　　4.中小企业信用不足制约担保行业发展。有些中小企业素质不高，财务制度不健全，给担保机构开展业务带来困难。有些中小企业信用观念淡薄，甚至恶意逃废银行债务，骗贷骗保，加大了金融机构和信用担保机构的经营风险，制约了一些地区对中小企业信用担保体系建设的政策支持。加强中小企业信用制度建设，形成企业的守信褒扬与失信惩戒机制，进而改善中小企业的信用环境对于保证担保行业的健康发展至关重要。

　　三、政策建议

　　为贯彻落实《中小企业促进法》，改善中小企业融资环境，充分发挥信用担保行业对支持中小企业发展的作用，全面促进中小企业信用担保机构的规范发展，特提出以下几点建议：

　　一是加大资金支持和补偿力度。中小企业信用担保行业政策性强，社会效益突出，需进一步贯彻落实《中小企业促进法》有关中央财政预算应设立中小企业科目