一、我国政策性担保体系的运作现状及特点
1998年起，各地政府开始积极探索通过设立信用担保机构的方式，帮助中小企业解决贷款难问题。根据国家经贸委统计，至今年6月底，已设立政府主导的信用担保机构200多家。从笔者的调查情况来看，该体系的建立确实为一部分中小企业解决了贷款难问题，其积极作用不可忽视。
归纳起来，现有政策性中小企业担保体系在运作过程中呈现出以下特点：
公司制担保机构成为担保体系的主力军
在现行担保体系中，设立实体担保机构成为主流，由政府或政府委托代理机构运作担保资金的情况很少。
担保机构的组织形式包括公司法人、社团法人和事业法人三种，其中公司制担保机构又居绝大多数。这一类担保机构的突出特点是由政府(一般为财政资金)出全资或大部分资金，企业参股，市场化运作，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。
担保机构高度分散化
近两年来，在各级地方政府的推动下，从市到县、乡镇，纷纷设立了不少中小企业担保机构。由于政府领导认识不一致，-发起部门各异，各地经济发展状况又千差万别，因而担保机构的分布呈现出高度分散化的趋势。担保机构的主管部门有的是政府，更多的是有关部门如财政局、乡镇企业局、经贸委、工商联等。各机构的章程、担保办法均各搞一套，管理体制也各不相同。上海市尽管市财政资金全部委托中国经济技术担保公司上海分公司运作，政府不加干预，但因担保基金是由市、区、乡镇财政层层分摊的，为了保证财政资金安全，区和乡镇的财政所都要对担保项目逐个审批，因而在决策机制上仍然是分散的。
受地方政府财力所限，担保机构普遍规模不大
以经济基础较好的江浙两省为例，据抽样调查，江苏16个市、县级担保公司平均注册资本仅为330万元，按放大5倍计，平均担保能力不到2000万元。浙江23个担保机构平均注册资本630万元，其中最小的机构注册资本仅50万元。23个担保机构中，从业人员多的10人，少的2-3人，且多为兼职人员，专职人员平均每个机构只有 1．6个人。
二、现有政策性担保体系存在的问题
尽管现有担保机构为中小企业解决融资难问题起到了积极的推动和示范作用，但实践中也暴露出一些值得重视的问题，这些问题突出表现在：
缺少风险补偿机制，担保机构抗风险能力极弱
目前各地财政对担保机构的资金支持多为一次性投入，后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立。由于担保业务风险很大，同时担保机构普遍实力弱小又缺乏收入来源，一旦发生一笔代偿，就可能吃掉几十笔业务的保费。因此有关责任人员普遍感到如履薄冰，为减少风险只能提高担保条件并慎重办理。
缺少银行风险联动机制，贷款风险集中于担保机构
根据国际经验，担保机构承担责任的比例一般为70％-80％，其余部分由协作银行承担。我国设立担保体系之后，由于缺少明确的制度规范，担保机构实力过于弱小而缺乏有力的谈判地位，大多数银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，不少担保机构被迫承担了100％的信贷风险。这一状况不仅造成担保机构责任与能力的不对等，也弱化了银行对企业的考察和评估，加大了整体风险。
缺少规范管理和专业人才，潜在的经营风险和道德风险巨大
如前所述，目前担保机构呈现出高度分散化趋势。由于缺乏规范，不仅各担保机构均自己设计制度，导致担保办法五花八门，业务透明度极低，而且担保机构之间没有横向交流渠道，难以保持必要的信息沟通。
担保是一项专业性很强的工作；需要金融、财务、法律、审计、项目评估等多方面专门知识，但目前不少担保机构由于规模过小，只能聘请兼职或退休人员，懂行钓专业人员很少。同时监督和激励制度也极不健全。显然，这样一种管理架构是很难控制经营风险和道德风险的。向大股东倾斜、单个项目担保数额过大等问题将很容易发生。
容易造成资金配置上的不当和不公
既然由政府出资组建信用担保机构，这类机构当然是公益性的，其资金使用毫无疑问应面向广大中小企业。问题出在现有大多数担保机构采用的是公司制。尽管所有政府主办的担保公司在设立时都宣称不以盈利为目的，但公司制的天然属性使其难以避免利益的诱惑，私人股东的进入更增加了利润，动机。事实上一些担保公司的经营已经出现了喜大厌小、过度追求安全和收益的倾向。作为股东，政府还面临另一个两难境地：在出现盈利时如果不分红，私，人股东不会答应；如果分红，又违背了政府出资的本意。对此，有的地方政府的办法是将应得红利全部转为风险准备金以示公平。可是由于此举意味着政府为私人股东提供了风险补贴，结果还是不公平。
上述问题的直接后果，是中小企业普遍反映担保难。除了担保手续繁杂、增加了贷款审批程序以外，担保费用高、期限短等也是困扰企业的因素。据了解，目前多数担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年，在资金用途方面，担保机构基本上只做流动资金而不为设备投资提供担保。在反担保方面通常对企业要求也很高。某企业反映，一笔100万元的贷款，担保机构要求收取30％的保证金，银行再扣下土5％保证金，最后企业只得封55万元(相当于利率和担保费提高了近一倍)。与之形成对比的是，日本山形县信用担保协会提供的担保中，有70％无抵押要求，用于设备资金担保的比例为58％， 3年-10年以上的担保金额比重达到61％(山形县信保协会《信用保证月报2001年第4期》)。显然，现有担保机构的服务尚难以满足广大中小企业的融资需求。
三、关于改进担保体系运作机制的建议
上述分析表明，由于运作机制存在缺陷，担保机构的发展前景堪忧。为此提出以下改进建议。
调整担保资金的运作方式
国外经验证明，没有商业银行的协作，信用担保体系是不可能良好运作的。由于担保机构不仅为中小企业提供了信用保证，同时也减少了商业银行的信贷风：险，因而对于商业银行来说，是没有理由不支持担保活动的。中国商业银行的态度之所以不够积极，在很大程度上与担保资金运作方式有关。为调动商业银行积极性可考虑采用以下办法：
第一，政府直接对商业银行提供中小企业贷款风险补贴。具体做法是：依特定条件向社会公开招募协作银行，授予每家协作银行以一定的额度(例如10亿元担保基金，5家协作银行各获得2亿元的额度)；协作银行根据政府的条件(如业种、企业规模等)选择中小企业贷款，每项贷款由银行和担保基金(总额不得超过给定额度)分担，贷款失败银行只承担一定比例的损失，成功则利息全部由银行获得；每年度政府对协作银行的运作情况进行考核，对不合格者取消协作银行资格。
第二，在现有担保体系中建立和规范协作银行制度，明确协作银行与担保机构的关系和风险分摊比例，强化商业银行考察、评估中小企业贷款项目的责任以及对不良贷款追索的义务。
参考国外特殊法人制度对现有政策性担保机构的组织形式进行规范
政府出资组建的担保机构必然带有公益性和政策性目标，是一类带有特定目标和功能的特殊法人，因而担保机构不宜采用有限责任公司制度。建议参照国外特殊法人制度对政策性担保机构进行规范，明确政策性担保机构设立的目标、职责、经营方针、监管办法等，同时对这类特殊法人应执行特定的财务和税收政策。
特殊法人可以盈利但不能分红(国际通行做法是利润全部转为风险准备金)，可以吸收企业和私人资金，但出资者不能作为股东干预担保机构的业务活动。为了吸引民间资金，建议调整现行依靠利润预期和赋予股东优先权的做法而改用税收办法。具体做法可以是，允许将资助的资金扣减出资者所得税税金，或者当资助资金超过利润一定比例时给予适当的税收优惠。
建立担保资金的补充制度
由于担保收费往往不足以弥补代偿损失，为中小企业提供，担保服务又可以直接促进中小企业发展并带来财税收入的增加，各级政府应将扶持中小企业作为长期政策，将担保资金列入政府年度预算，为担保活动提
