信用担保是经济活动中保证债权实现的一项重要民事法律制度，从历史上看，经济活动中的担保行为在古罗马时代就已存在，信用担保的法律关系在古罗马法中就已出现。现代意义上的专业担保机构最早于1840年出现在瑞士，距今已有161年的历史。20世纪以来，以信用担保为中介，引导社会资金特别是银行信贷资金向中小企业倾斜，合理配置社会资源，实现政府经济政策目标的专业性中小企业信用担保机构主要发展和成熟于欧美、日本等国家。目前，为中小企业融资提供信用担保已成为市场经济国家的普遍做法。世界上有许多国家或地区建立了中小企业信用担保体系，这些国家的法律、法规及运作模式等方面都已日臻完善，在扶持本国中小企业发展、规范担保行业运作以及保障政府有关政策目标的顺利实现等方面发挥着重要作用。我国信用担保起步较晚，但发展迅猛，已成为一个新兴的行业。由于相应立法滞后，缺乏必要的法律保障和约束，制约着信用担保行业的健康发展和社会作用的发挥。本文拟从我国中小企业信用担保的立法概况入手，分析信用担保法律建设中存在的问题以及制定中小企业信用担保法律的必要性，并对如何规范和保护担保行业提出立法建议，以帮助担保行业走上健康发展的轨道。
一、我国中小企业信用担保的立法概况
与国外发达国家信用担保业的发展历史及水平相比，信用担保在我国是一个新生事物。近年来，信用担保在我国已引起政府及全社会的高度重视，这在很大程度上出于解决中小企业尤其是科技型中小企业贷款难问题与完善中小企业社会服务体系的需求。国内担保业的起步以1993年国家财政部和经贸委共同组建中国经济技术投资担保公司为标志，90年代以来，伴随着国家宏观经济形势的变化，国内担保业已走过了8年的探索历程。在各级政府的大力推动下，各地具有不同特色的专业信用担保机构迅速涌现，创造出一定的社会效益。
从国内担保业的法律环境看，全国人大于1995年6月通过了《中华人民共和国担保法》，并于当年10月1日起生效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》也于2000年9月由最高人民法院审判委员会第1133次会议通过，于当年12月13日起施行。《担保法》的颁布为现代信用担保法律关系在我国的应用打下了坚实的法律基础，成为担保行业从事担保民事法律行为所应遵循的基本法。国家经贸委正在起草《中小企业促进法》，该法已经列入全国人大的立法计划，现已拟出草案，在第二章"资金支持"中对中小企业信用担保机构作了原则规定。为规范融资担保行为和加强对担保机构的管理，一些地方政府根据国家有关文件精神，还自行制定了一些地方性法规，如云南省即制定了《云南省融资担保管理暂行办法》。此外，国内尚无专门的法律、法规规范和支撑信用担保行业。
近年来，国家有关部门相继出台了一系列政策文件，引导和促进担保业的发展。1999年7月，中共中央12号文件转发《国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策的建议》中指出"加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要对象的信用担保体系，创造融资条件"。1999年9月，中共中央作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，指出"培育中小企业服务体系，为中小企业提供信息咨询、市场开拓、贷款担保、技术支持等服务"。国家经贸委1999年6月下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，对信用担保的指导原则、担保体系、资金来源、业务程序、银行选择、风险控制及内外部监督等方面提出指导意见。国家经贸委2000年7月出台了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，其中的第五部分专门论述了信用担保问题。国家经贸委2001年2月下发了《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》，对全国信用担保体系的试点范围、担保机构的监督管理和担保机构应具备的基本条件作出规定。国家财政部于2001年2月出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面作出规定。中国人民银行于1999年11月下发《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》，指出金融机构要加强与担保机构的合作，配合担保机构合理确定担保基金的担保倍数，简化审贷手续。目前，中国人民银行正在起草对中小企业融资担保机构担保的贷款加强管理的办法，拟对担保机构的资质、担保的放大倍数以及对担保机构资信的评估和监控等方面作出规定。
二、信用担保法律建设中存在的主要问题 与国外发达国家完善的法律环境相比较，可以清楚地看到我国信用担保相关法律还处于相当初级和不完善的阶段，制约着担保行业的进一步发展。当前，我国信用担保法律建设方面主要存在如下问题：
（一） 担保行业的宏观政策体系尚未形成
目前，担保行业的国家主管部门还比较模糊，事实上围绕着对担保机构的管理并行着多个管理部门。国家经贸委对推动信用担保体系的建设和发展发挥了重要作用，近年来相继制定了一系列规范和支持担保行业发展的重要文件。财政部是担保机构资金来源和财政扶持政策的制定者，颁布了控制担保机构风险的管理办法。中国人民银行出于执行国家产业政策、维护金融债权的安全考虑，也在制定担保机构担保的商业贷款的政策文件。这些政策、制度的出台，无疑推动了国内担保业的兴起和快速发展，确立了担保业在扶持中小企业方面的地位和作用，同时对于规范行业管理、控制行业风险发挥了积极作用。但是，从担保行业宏观管理角度看，已出台的有关政策、制度还比较分散，尚未形成国家统一的、全面的针对担保行业的宏观管理政策体系，这种状况不利于国家对担保行业的宏观把握和管理。
（二）立法层次较低，法律建设滞后于行业的发展纵观信用担保体系比较成熟的发达国家，都有一个共同点，即相应的法律、法规比较完备，支撑着担保行业，维护着担保行业的权益。从前述我国担保业立法情况看，相关法律建设滞后于担保行业的发展速度，目前国内还没有一部专门的法律、法规规范和保护担保行业，现行的规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章和地方政府根据有关政策自行制定的地方性法规。这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保行业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，也难以提供有效的政策支持和保护；况且部门规章属指导性文件，缺乏法律、法规的刚性，使得实际执行中的效力和作用受到影响，不利于担保行业社会环境的整体改善
（三）担保行业尚未形成统一规范，缺乏配套的法律支撑担保行业目前还没有准确的法律定位，尚未建立准入制度和规范的运行机制，尚未建立行业统一的风险控制和分散机制，与之配套的社会保障措施和财政政策也未到位，担保行业缺乏必要的行业管理和法律约束，在这样的环境和条件下，如果各地出于地方经济利益的考虑，一哄而上建立众多担保机构，盲目而无序地开展业务，其风险无疑是巨大的。据不完全统计，截止到2000年7月，全国各地建立的担保机构超过200多家，截止到2001年7月，短短一年的时间，担保机构已膨胀到800多家，且机构数量还在加速扩张。统计数据表明，机构数量超常的、无序的增长，其背后隐藏着巨大的风险。担保行业是高风险行业，这是与其他行业最大的不同。由于没有统一的行业规范和法律支撑，某些地方政府干预担保机构的业务运作，无视风险，随意担保，加上某些业内管理人员缺乏风险意识和识别、控制风险的有效手段，其后果的严重性已显现出来，某些担保机构已因代偿过多、无法履行保证责任而被金融机构封杀，甚至进入破产、清算阶段。
（四）《担保法》对担保行业的法律保护力度不够
《担保法》的出台，使担保业务的开展有了法律依据。但是，《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护重视不够，因此对专业性担保机构业务的开展有一些不利的影响。《担保法》主要调整的是一般意义上的法人或自然人之间的担保法律关系，而对于专业信用担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作规则则必须有专门的法律、法规加以调整。
三、制定中小企业信用担保法律的必要性
信用担保发展至今，已经处于一个非常重要的历史时期，急需制定专门的法律制度规范、引导担保行业走向健康发展的道路，其必要性体现在以下几方面：
（一）信用担保体现政府政策性使命，需要制定专门的法律加以调整。信用担保是为执行国家产业政策、为中小企业创建社会化中介服务体系而产生的，担保机构主要承担的是政府的政策导向职能，同时还承担分散金融风险、维系和促进社会信用建设的重任，因此，信用担保机构不是普通的民事主体，必须依赖政府的政策支持才能生存。担保机构的业务性质要求必须建立完备的社会支撑体系，要求必须建立良好的风险控制和运行机制，要求政府给予财政、税收优惠政策支持等等，这些特殊条件不可能在规范一般性担保行为的《担保法》中加以体现，而只能由国家制定专门的法律、法规来规范其行为，维护其权益。信用担保机构的担保业务可以按照已有的民商法律规则进行调整，但信用担保作为行业，规范信用担保机构与政府、金融机构、中小企业等各方的权利和义务关系，则必须有专门的法律制度进行调整。只有这样，才能保证担保机构的生存和发展。
（二）信用担保作为新兴行业，需要法律先行。政策性信用担保在市场经济发达国家已有近百年的历史，但在我国还仅是只有几年历史的幼稚行业。信用担保作为一种新兴行业，可以<
