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　　一、中国担保行业监管的发展背景
　　有效的监管框架的建立，需要立足于行业发展的历程与现实状况。本部分回顾了担保行业 的发展沿革，简要概述了担保行业的监管历程全貌，阐述了担保这种经济活动形式、功能、现状和作用，以期对担保行业予以适当定位。实际上，担保行业不仅包含了中小企业信用担保这一类担保业务形式，还涵盖了履约担保等多种担保形式。根据担保自身的特性及功能，一方面有必要把担保业放在金融体系这个广义的环境中，以考察担保业与各行业的关联关系及相互影响；另一方面，考虑到政策性担保业务在担保行业中仍占主导地位，担保行业，尤其是其从事的政策性担保业务，具有较强的政策性金融特性，有必要从政策性金融框架的角度对其进行考察。通过上述两个方面对担保行业进行评价研究，将更利于明确该行业的定位及其在社会经济中所发挥的重要作用。
　　(一)中国担保行业及其监管框架的发展沿革
　　中国担保行业的发展是整个经济体制转轨和市场经济体制不断发育的产物。从海外市场看，担保行业经过160余年的发展，已经形成了相对较为成熟的业务体系和相应的制度规范。而中国的担保行业则是在计划经济向市场经济发展的过程中，在金融改革和国家产业政策调整的过程中产生的。虽然只有十余年的发展历程，但是随着中国市场经济体制的完善和的发展，对担保功能的需求迅速增长，中国担保业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业，也是一个面临诸多挑战的行业。
　　1、中国担保行业发展的背景
　　从1992年开始，中国确立社会主义市场经济体制目标，资源配置的基础性手段由计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济领域退出，这在客观上对信用担保提出了需求。具体而言，从当时的市场环境看，这种需求主要来自四个方面，即产业结构的调整、银行的商业化改革、就业压力增大和中小企业兴起、地方政府融资需求增加。
　　1) 担保行业以市场化的手段服务产业结构调整、填补金融服务空白
　　从中国的金融结构看，最为发达的是以银行贷款为代表的间接融资，在直接融资、为高新技术企业融资、企业重组融资等方面则缺乏相应配套的金融服务。从企业的生命周期看，中国现有的金融服务体系主要服务于已经开始有相对稳定的现金流的成熟阶段企业，但是在企业生命周期的创业、成长以及重组等阶段却缺乏相应的金融服务支持。正是在这个意义上，运作形式更为市场化的担保行业获得了发展的机会和空间。
　　计划经济条件下，中国企业融资机制的主要特征是财政主导型。随着20世纪90年代初期经济体制改革逐步深入，银行逐步商业化，很多新兴行业和高新技术类企业的涌现，如通讯企业、IT企业等新兴企业的融资需求很大，需要金融支持，但是传统的银行服务难以满足这些行业的融资需求，从而对担保行业的发展提供了机会。中国早期的专业担保机构就是在这个背景下，由国家科委支持推动，为服务高新科技成果的转化而设立的。
　　2) 国家信用逐步从一般经济生活退出，客观上对市场信用的成长提供了巨大的空间，担保行业成为其中的代表
　　从中国担保行业的发展历程看，担保业发展的另外一个重要背景是市场信用逐步替代国家信用。随着整个经济转轨进程不断向前，从整个社会信用体系的发展来看，国家信用逐渐被市场主体信用代替。而20世纪90年代之后以后，中国的国有银行展开了商业化改革，由国有专业银行开始向商业银行转轨。随着改革的推进，商业银行越来越注重资产的质量和贷款的安全问题，对贷款的审批也日趋严格。特别是银行引入的一系列贷款管理措施极大地拉动了企业的信用需求。信用匮乏的企业为满足贷款条件产生了对第三方信用保证的需要，此时担保行业应运而生。
　　此外，随着我国市场经济的发展及非公经济市场准入的放宽，非公企业经营范围由一般性领域向传统的垄断行业扩展，在融资方式也以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变，但由于其所拥有信用资源的相对缺乏，使得长期以来制约其进一步发展的融资难题愈显突出。据"非公经济36条"起草小组调研,非公有制经济的贷款满足率只有60.4%,比国有企业低10.4%。以福建省为例,2004年至2005年上半年6个季度调查结果显示,福建非公企业融资景气指数除2004年一季度为102.9外,其余各季均在94-98不景气区,平均只有15%左右的企业反映能够较方便地从金融机构得到资金支持。为了解决这一问题，弥补这些日益壮大的非公经济信用短缺，以满足市场信用需求，专业性担保机构(尤其是着重从事商业性担保业务的担保机构)适时涌现。通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一个风险承担者，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。
　　3) 就业压力增大和中小企业的兴起，客观上要求具有很强社会效益和外部性的担保行业的发展
　　对于中国这样一个具有丰富劳动力的国家来说，如何扩大就业在相当长的时间内会成为政府宏观政策的关键目标之一。这不仅涉及到中国经济的持续快速增长以及中国的比较优势的发挥，也直接影响到中国的社会稳定和城市化进程等。
　　即使不考虑中国庞大的工业化城市化进程中农村劳动力向城市的转移，仅仅中国在城市所进行的国有企业改革，就必然产生强大的就业压力。特别是1997年以后，中国国有企业改革的力度开始加大，其中一大批国有企业破产和被兼并，大量工人下岗，社会就业压力增大。据有关部门统计显示，自1997年以来，中国国有企业职工总数逐年下降，但是城镇登记失业率的增长却低于下岗失业数的增加，一个重要原因是由于这部分下岗人员大部分被民营中小企业所吸纳，中小企业成为增加就业的重要载体。民营中小企业的发展为各级政府安置再就业中心的国有企业下岗职工，提供了巨大的支持。民营中小企业的发展健康与否，更关系着整个社会的稳定。
　　相比于大中型企业，中小企业普遍存在信用匮乏的情况，在寻求外部融资时，与金融机构或金融市场间存在着较为严重的信息不对称。这不可避免地出现中小企业发展和融资渠道短缺的矛盾。考虑到中小企业在扩大就业、推动地方经济发展等方面所起到的不可替代的作用，政府意识到对该类企业在融资方面进行信用支持，可以使得中小企业获得信贷融资的机会大为增加，同时也可以借用市场化的工具和手段，降低政府解决社会问题的成本。所以政府推动建立了一大批满足政策性目的的"非盈利性质的担保机构"，这也是中国担保业高速发展的一个重要原因之一。
　　4) 担保行业作为快速成长的行业，在特定阶段成为服务于政府机关特定政策目标的政策手段
　　在各级地方政府推动地方发展的进程中，必然产生广泛的融资需求。如何满足这些融资需求，寻找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。
　　另外，1997年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。
　　显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。
　　另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。
　　2、中国担保行业和监管框架的发展沿革
　　正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少 到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：
　　1) 1993-1997年：担保业的起步和探索
　　1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构--中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。
　　这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的《中华人民共和国担保法》。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。
　　在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一