正因为市场与行政齐头并推的发展特色，在担保行业发展初期，各相关部门及社会各界对担保行业的定位和认识难免存在着些许差异。
中国早期的担保公司成立的初衷是为了服务于科技成果转化为生产力的项目。1997年以后经
济改革带来了对中小企业融资担保的需求，促使中小企业信用担保迅速发展，从客观上使人们开始熟悉担保和担保业。但是，由于社会各界对担保的定位从开始时即有偏差，加上中小企业信用担保始终维持着业内主业的绝对地位，使得在中国存在着将中小企业信用担保等同于整个担保行业的认识倾向。这不仅限制了担保行业自身的发展空间，在一定程度上也制约了扶持中小企业方法的拓展。
中小企业信用担保作为典型的政策性担保业务，与近几年大量涌现的商业性担保业务产品存在运作模式、经营目的等多方面的不同，对两者的监管思路也必然有所差异。如果仅将监管着眼于中小企业信用担保，必然有碍于对其他担保业务监管有效性的实现。所以，在构建监管框架时，要着眼于担保行业的发展全局，要建立一个具有前瞻性的监管框架，而不是只建立一个中小企业信用担保的监管框架。
从理论上讲，担保从业务性质上划分，大体上可以分为政策性担保业务和商业性担保业务两大类，二者是一个完整的担保体系中不可或缺的两翼。人们习惯于把担保机构划分为政策性和商业性两种，即认为只要是政府出资的并且业务是体现政府政策意图的担保机构就是政策性担保机构，其他的就是商业性的担保机构。这样的分类是一种误解。
政策性担保和商业性担保不能按照机构性质划分，也不能以是否享受政府优惠政策为标准，只能从业务角度上来划分。政策性担保业务的界定，必须同时满足以下三个标准：由政府财政出资，并且有持续的出资安排；业务体现政府意图；风险化解机制是政府承担最后风险。
所以，对于政策性担保业务和商业性担保业务，监管的方式应该有所不同。政策性担保面临的风险属于政策性风险，所以对政策性担保业务应以合规监管为主，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。而商业性担保业务通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，包括除贷款担保以外的工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务。所以对商业性担保业务的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。因此，无论是从国际经验还是理论逻辑来看，对商业性担保业务应采取"市场监管+行业自律"的方式。
从理论上来说，担保行业有广义与狭义之分。广义的担保行业指所有的机构（不仅仅是担保机构）所开展的担保业务所形成的行业，狭义的担保行业仅指由专业性信用担保机构及其所从事的业务所形成的一个行业。这里所说的担保行业监管指的是对狭义担保行业的监管。一个完整的监管框架应该既包括对于担保业务的监管，也包括对于担保机构的监管。但是，中国现行担保行业的监管架构并没有明确对上述两方面监管的原则和措施，使得业务监管相对分散、机构监管力量不足。
业务监管仅能对专业性担保机构所提供的某项业务进行风险控制和防范，但在如何控制和防范一个专业性担保机构所面临的整体风险方面却略显乏力。因此，有必要建立一个统一的平台进行担保机构监管，从机构整体角度对其实施风险监控，有效维护行业体系稳定。
