担保创新_国有企业财产担保问题研究

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国有企业财产担保问题研究

发表日期：2009-02-19

　　摘要：对国有企业产权关系的争议直接影响到了相关法律、行政法规的制度设计，对国有企业财产处分权的限制也涉及到了国有企业财产担保问题。本文通过对相关制度和理论的分析，主张不能仅以未经政府主管部门批准为由而认定国有企业以其关键设备、成套设备或重要建筑物所设定的担保无效。最高人民法院相关司法解释虽然赞成了上述观点，但其理由尚有检讨的必要。
　　关键词：国有企业；财产权；财产担保；司法解释
　　国有企业以其财产设定担保的效力一直是理论界和实务界争议较大的一个问题。国有企业对融资的需求从一定程度上决定了国有企业必须以其财产设定担保。但我国相关法律的规定对国有企业的处分权作了限制性规定，同时理论界对国有企业的财产权也存在不少争议，直接影响到了国有企业以其财产设定担保的效力认定。《最高人民法院关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的效力问题的批复》虽然表明了最高人民法院对此类问题的司法态度，但其中法理不可不辩。本文就此作一探讨，以求教于同仁。
　　一、相关立法与司法实践
　　根据我国担保法第34条第1款第4项的规定，国有企业可以以其依法有权处分的国有机器、交通运输工具和其他动产设定抵押。由此可见，国有企业具有担保人的资格。在论及此点时，权威的解释是：
　　国有机器、交通运输工具和其他财产可否抵押，取决于法律是否授予财产使用人处分该财产的权利。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定："企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。"根据这一规定，全民所有制工业企业对于依法由其经营管理的国有机器、交通运输工具和其他财产，可以设定抵押权。[1]
　　但《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年7月23日）规定："企业根据生产经营的需要，对一般固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让；对关键设备、成套设备或者重要建筑物可以出租，经政府主管部门批准也可以抵押、有偿转让。法律和行政法规另有规定的除外。"在这里，对国有企业"关键设备、成套设备或者重要建筑物"的处分权作了限制，个中原因在于保全国有资产。权威的解释是：
　　因为这些固定资产有时不仅关系到某一个企业的生产经营，很可能关系到整个部门或行业内其他企业的生产经营，如完全由企业自主决定处置，很可能影响部门或行业内其他企业的生产经营。比如某一种大型设备，在某一行业或部门很可能只有一两台，安置在某一企业，它不仅为这个企业加工产品，还要为其他企业加工产品，如果企业不经批准将其出售，势必影响其他企业的生产。[2]
　　由上可见，法律、行政法规关于国有企业财产担保的限制性规定并不一致，这无疑影响到了担保登记实践和司法实践。担保登记实践中，《国家工商行政管理局关于贯彻实施〈企业动产抵押登记管理办法〉若干问题的意见》第5条规定以国有企业关键设备、成套设备或主要建筑物抵押的，申请抵押登记时须同时提交政府主管部门的批准文件。司法实践中，有些法院认为国有企业未经审批以其机器设备、厂房与金融机构签订的担保合同无效。其理由是：第一，根据国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（下称《条例》）第15条规定，企业对关键设备、成套设备或者重要建筑物，经政府主管部门批准可以抵押。反之，若企业未经政府主管部门审批，即以上述资产向金融机构抵押贷款，则属越权行为。第二，在企业的一般固定资产与关键设备、成套设备或重要建筑物不易区分的情况下，机器设备、厂房应当界定在关键设备、成套设备和重要建筑物的范围之内。第三，金融机构明知企业未经政府主管部门批准属于越权行为，而仍与其签订了担保合同，则应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第11条的规定，确认担保合同无效。[3]
　　重庆市高级人民法院受理此类案件后，认为：金融机构与企业之间签订的担保合同，若无其他法定无效的情形，则不宜以上述理由认定担保合同无效。理由是：第一，企业的财产虽属全民所有，但国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。企业将经营管理的机器设备、厂房用于担保贷款，是企业行使法律赋予的资产处置权的行为。第二，从法理上讲，企业以机器设备、厂房设定担保是属于其法人财产范围内的自主行为。第三，《条例》第15条将企业的一般固定资产与关键设备、成套设备或重要建筑物区别对待，即对于前者，企业可以自主决定是否担保，对于后者，企业须经政府主管部门批准方可担保。但是，对于两者如何区分，国家又无明确的法定标准予以界定。因此，这极易造成审判实践中认定的困难，导致司法的混乱和随意性。第四，在公有制实现形式日益多样化的今天，还是应当尽可能避免交易安全的弱化，损害合同相对方金融机构的合法权益，否则，其负面影响也是不可低估的。[3]
　　对于重庆市高级人民法院在审判实践中所出现的上述问题，最高人民法院于2002年6月18日公布了《最高人民法院关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的效力问题的批复》（2002年6月22日起施行，法释〔2002〕14号）（下称《批复》）指出：
　　根据《中华人民共和国担保法》第三十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定的精神，国有工业企业以机器设备、厂房等财产与债权人签订的抵押合同，如无其他法定的无效情形，不应当仅以未经政府主管部门批准为由认定抵押合同无效。
　　二、对限制国有企业财产担保的检讨
　　我国国有企业改革举步维艰，颁行于1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》虽然在赋予国有企业的经营自主权方面大大向前迈进了一步，但仍然摆脱不了计划经济的痕迹。
　　随着国有企业改革的逐步深入，国家与国有企业之间的关系日益明朗。"政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。"[4]国家作为股东对其在国有企业中的出资享有股权，国有企业对其经营管理的财产享有法人财产权[5] （实则法人所有权）。国有企业的经营自主权（包括对其财产的处分权）不断扩大，并将最终使国有企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。国有企业对其经营管理的财产享有法人财产权，其题中之义当然包括可以以其财产（包括关键设备、成套设备或者重要建筑物）设定担保。如果国有企业以其财产设定担保还需政府主管部门的批准的话，无异于否定国有企业的经营自主权，否定国有企业的独立人格。相关行政法规限制国有企业的处分权，其良苦用心固然可嘉。但应注意的是，国有企业的国有资产能否得以保全，并不取决于该资产是否设定担保或出让，而在于担保或出让所取得的资金能否得以有效的利用并获取相当的收益。如若国有企业不能清偿到期债务，无论其财产是否设定担保，都必须以其全部财产清偿债务，国有资产并不能得到保全。对此，原国有资产管理局《关于国有企业办理抵押贷款若干问题的批复》（1994年3月16日）指出：国有企业以财产作抵押向金融机构借款属于法人财产权范围内的自主行为，国有资产管理部门不应越权干预，也无法逐一审查具体融资决策的正误得失，更不能承担任何连带责任。因此，一般情况下，国有资产管理部门无须对国有企业以其财产设定担保进行审批和签署意见。
　　以"完全由企业自主决定处置，很可能影响部门行业内其他企业的生产经营为由"而否定国有企业对"关键设备、成套设备或者重要建筑物"的处分权，理由不足。以"关键设备、成套设备或者重要建筑物"设定担保并未移转这些财产的占有，国有企业仍可使用这些财产，为自己和其他企业加工产品，同时，应当看到国有企业用这些财产为其他企业加工产品并非无偿，即使在实现担保权，移转这些财产的所有权之后，相应企业仍可协商由这些财产的新所有人为其加工产品，由此可见，这些财产所有权的移转，对相关企业的生产并无大碍。
　　综上，国有企业未经政府主管部门批准，以其财产设定产担保，如无其他无效事由，应肯定其效力。
　　三、《最高人民法院关于国有工业企业以机器设备等财产为抵押物与债权人签订的抵押合同的效力问题的批复》的评价
　　最高人民法院的上述批复所采取的立场符合我国市场经济和现代合同法的发展趋势，有利于我国国有工业企业的改革，也保护了债权人的合法权益。由于前述法律规范之间的冲突，《批复》不得不采取变通的方法，"从经济现实中该类合同的基本价值以及合同法的基本法理等角度"[3]来认同国有企业以机器设备等财产为担保物与债权人签订的担保合同的效力。但从《批复》中提到的两大法律依据是否得出《批复》的结论？
　　我国担保法第34条规定："下列财产可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物；（二）抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；（三）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；（六）依法可以抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。"依该条第1款第4项，国有企业以国有机器、交通运输工具和其他财产依法抵押的前提是其"依法有权处分"的财产，而依通说理解，这里的"法"包括法律和行政法规，因此，《全民所有制工业企业法》、《条例》的相关规定自